关于加强食品安全政府监管的若干思考

  食品安全问题由来已久。在小农经济时代，食品数量安全和价格问题是主要矛盾，且食品安全质量容易通过价格机制得到约束，虽然食品掺杂造假的现象都会存在，但食品安全质量问题并不为社会关切。工业革命后，技术进步促使食品供应不断工业化、全球化，在有效解决数量安全问题的同时，也使得食品安全质量安全问题日渐突出。在工业化时代，食品安全质量信息不再为生产者与消费者共享，要建立破解信息不对称的机制，才能降低交易成本，推动市场出清。政府在食品安全监管方面负有最大责任，加强监管不仅是建立安全消费环境所必须，也有助于饮食业健康有序发展，食品制造业发达的国家无一不是监督管理机制健全有效的国家。当前，中国已基本解决了食品数量安全问题，质量安全成为社会关注的重点，迫切地需要推动供给侧改革，建立现代食品安全监管体系。

  食物与人类的生存紧密关联。直到工业革命之前，食物紧缺、总量不足一直是困扰几乎所有国家的基础性问题。时至今日，仍有不少国家面临着食物数量安全问题。由于食品供应总量不足，不法商人往往会掺杂造假、以次充好，通过虚假增加质量安全的食品供应攫取高额利润。在人类漫长的食品短缺史上，此类食品安全问题一直存在，中外概莫能外。在欧洲，公元前就有学者发现食物的供应过程存在造假行为。古希腊哲学家狄奥佛拉斯塔在他的著作《植物探索》中记录了出于经济原因而在植物中掺假的行为，老普林尼在《自然史》中发现面包中掺有滑石粉、谷物粗粉，胡椒里常常掺有杜松子。在中国，自周朝开始就对市场交易的食品有明确的安全要求。《礼记王制第五》规定：“五谷不时，果实未熟，不鬻于市”，“禽兽鱼鳖不中杀，不鬻于市”。显然，为何会有这样的法律规定，是因为这样的质量安全问题广泛存在。为保证食品安全，才明令禁止未成熟五谷和果实进入流通市场，禁止不在狩猎季节和狩猎范围的禽兽鱼鳖在市场上出售。此外，古代文学作品中有着大量关于制售假冒伪劣食品的“因果报应”的描写。譬如，卖注水肉的贩子死后堕入地狱，被牛头马面往自己体内注水，来世投生为猪；卖变质面的商人死后变成饿鬼，每天靠泔水为食，来世投生为驴；甚至某年某月某日晴天霹雳同时击中80个造假害人的商贩这样的描写固然是为了对世人的行为进行劝诫，但也反映出食品安全问题难以根治。

  在食物匮乏的时代，人们更多地关注食品供应安全、食品价格稳定，食品安全质量安全问题并不突出。在欧洲，英国政府比较早就认识到只有将食物的价格和质量联系在一起，才能够有效规制食物的价格，因此加强了对食物掺杂造假的处罚。英国议会1266年编成法典，禁止销售“腐坏的酒”，禁止销售任何“不能增进人体健康”的肉、鱼、面包或水，禁止销售任何储藏时间过长以致于“失去了天然营养健康”的食物。英国各地也制定防止食物造假的法令，在伦敦城市记录中可以查阅到很多这样针对造假的食品供应商的早期执法实践。在中国，汉唐以来为保障食品安全制定了非常严厉的惩罚措施，其目的也主要是为保障食品供应、稳定食品价格。《唐律疏议》中明文规定：凡是故意以有毒的肉赠送他人或者出售，从而造成他人中毒的，判处一年徒刑；造成他人中毒身亡的，判处绞刑；如果他人在不知情的情况下食用了未被焚毁的有害食品而造成死亡的，食品的所有者要以过失杀人罪论处，还要通过赔偿来获得减刑；如果他人吃了偷来的肉而中毒身亡的，食品所有者也要担责，须杖打九十以惩罚。

  在食物供应问题没有正真获得解决的历史阶段，对于食品的价格规制和质量控制措施都只能是碎片化的、附属于促进农业生产的、辅助性的、应对性的，而不可能是系统性、持续性的管控制度安排。工业革命后，生产力的迅猛发展使得食品安全问题日渐成为人类有可能加以管控和解决的问题。一方面，农业生产力提高之后，整个社会的食物供应能力得到提高，缓解了食物短缺，食品安全质量和安全问题得到更多重视；另一方面，科学的进步特别是化学学科的发展，使得对食物造假的分析从主要是依靠“用口尝”和“用眼看”向化学分析方法发展。19世纪初期，开始有了定量方法来检查许多常见的食物掺杂造假。从此，慢慢的变多温饱问题初步得到解决的人们要求系统地解决食品安全问题。